自然资源智库 2024-02-25 09:45 北京

以下文章来源于中国土地 ，作者刘炎 孟祥舟

对重大政策权威解读，对地方典型经验积极推介，对土地管理实践探索客观评述，对相关政策与理论探讨研究，对先锋观点理论剖析

 工业用地弹性出让是完善国有建设用地供应方式、深化土地要素供给侧结构性改革、促进土地集约高效利用、加快推动经济高质量发展等的重要举措。自2014年我国推动工业用地弹性出让改革以来，各地积极探索，取得了较大成效，但其在制度设计中仍存在不足。笔者系统梳理了多地出台的相关政策，并对其实践做法进行了剖析。

一、地方工业用地弹性出让实践的比较借鉴

弹性出让是工业用地有偿使用机制的整体革新。地方典型做法中，除出让年期这一核心问题外，对弹性出让制度的探索还包括地价计算、用地效益考核评价、到期续期制度、退出机制等方面。

关于弹性出让年期设定。工业用地弹性出让的首要问题是弹性年期如何设置。各地做法呈现以下特点。一是明确工业用地弹性出让年期。实践中，较为普遍的做法是明确弹性出让最长年限，以20年为主。同时，部分地区探索灵活设置弹性出让年限。如：湖南省设置从10年到30年不等的多种出让年期；海南省采取工业用地多期出让的思路，规定弹性年期不超过3期，首期年限一般不超过5年，各期年限之和不得超过该宗土地用途的法定最高出让年限。二是限制法定最高年期出让。各地普遍将工业用地50年最高年限出让作为鼓励产业发展、引导产业转型升级的手段。这一做法适用于重大产业项目、战略性新兴产业项目等。

关于弹性出让地价计算。合理的工业用地弹性出让地价，既要使用地企业感受到实惠，也要考虑土地开发成本。因此，合理的价格机制是弹性出让改革的关键点。从已出台政策情况看，各地主要有以下几种计价方式。一是按照土地使用年期修正方法计价，即按照收益还原法进行修正，综合土地估价结果和政府产业政策确定弹性出让地价。二是按照弹性年期占总年期的比例确定价格。大多数地区采取根据弹性年期出让年限与法定最高出让年限的比值计算弹性出让地价的方法。三是限定地价修正空间。以收益还原法计算的地价相对较高，存在市场接受度不足等问题；而通过年期比例确定的弹性出让价格往往过低，政府难以覆盖土地开发成本。区别于这两种做法，湖南省创新了工业用地弹性出让地价计算方法，即由省级政府部门层面确定各年限土地出让价格修正系数，并给予地方一定的浮动空间。

关于工业用地考核评价机制。工业用地评价考核机制涉及土地利用的各个环节，与工业用地的准入、续期、退出等相挂钩，是国有建设用地使用权年期弹性设定规则体系的重要内容。一是在供地前的产业准入环节上，大多数地方考虑产业发展方向，加强产业准入把关。二是各地积极探索“标准地”出让、建设用地使用权人签订“双合同”等做法，通过签订“履约监管合同”“投资建设承诺书”或其他类似的合意文书，确定用地企业投资，并以合约的形式约束建设用地使用权人在土地利用中的行为，以完善工业企业用地标准。

关于土地使用权到期续期制度。在弹性出让制度下，工业用地的到期续期制度必须提前考虑。总的来看，各地均建立了“企业申请、政府审批”的弹性年期工业用地续期审批制度。一是明确弹性出让土地续期时机。弹性出让土地续期时机以“至迟于”届满前一年为主，但缺乏提前续期的制度规定，这对企业融资等行为造成了限制。二是采取协议出让方式。为维持企业用地延续性和稳定性，各地普遍明确弹性出让土地可以协议出让方式进行续期。三是土地续期价格计算方式多样。如：广东省、广西壮族自治区明确续期时的土地价款参照首期出让约定的价格评估确定；湖南省规定在续期时土地价格需要重新计算；山东省采取较为灵活的做法，明确续期价格计算规则应当在首期配置时予以明确，而具体采取何种方式计算则由地方政府确定。四是明确土地续期年限。各地较为普遍的做法是规定续期年限原则上不超过20年；而部分地区则规定弹性出让及期满后续期年限之和不得超过50年。

关于用地退出机制。建立顺畅的用地退出机制是工业用地弹性出让改革的重要内容。用地退出机制包括用地企业主动退出和强制退出两方面。一是探索主动退出机制。多地探索构建了工业用地主动退出机制。其主要模式为：由企业申请，相关部门按约定返还剩余年期土地出让价款，并对地上可继续使用的建筑物进行价值评估和补偿。二是完善土地强制退出机制。为保证工业用地使用权人严格按照合同约定和相关规定开发利用土地，各地大都明确了土地强制退出机制。土地强制退出主要存在于两个环节：第一个环节是在土地出让合同期限内，由于工业企业未按照法律规定、合同要求等开发利用土地，经过地方政府认定后按照合同约定收回建设用地使用权；第二个环节是在土地使用权年限届满续期时，因公共利益需要、企业未达到考核评价要求等续期未获批而强制退出。

二、工业用地弹性出让面临的主要问题及其原因分析

工业用地弹性出让改变了过去50年相对固化的做法，探索出多种以节约集约用地为导向、向市场需求靠拢的供地方式。但是，从各地政策实践来看，进一步推进制度改革仍面临障碍。

弹性出让年期设定相对固化，实践中弹性出让年期的设定标准和依据尚不明确。工业用地弹性出让的基本逻辑是结合产业生命周期优化工业用地出让年期，加强供给侧引导，健全完善土地资源配置机制。从实践情况看，不同行业、不同地区、不同投资规模的企业，其生命周期往往存在较大差异。按照相关原则制定与企业生命周期相适应的弹性出让年期，成为工业用地弹性出让的首要问题。在工业用地弹性年期出让制度改革中，仅设置20年或30年的出让年期，缺乏差别化的年期制度，距离企业客观的生命周期仍有较大偏差。

与弹性出让相配套的地价评估机制不完善，地价计算规则的准确性仍待提高。从各地实践情况看，大部分地区是直接按照弹性出让年期与工业用地最高50年使用期的比例直接确定起始价，其定价标准较低，难以覆盖土地一级开发成本，可能会增加地方政府的资金压力。而按照《城镇土地估价规程》进行年期修正，20年和30年地价分别约占50年地价的67%和83%，市场则难以接受。为此，相关部门在未来操作过程中需要立足地方实际，探索建立更为科学合理的区间年期土地出让价格计算规则，以及适应地方和企业需求的工业用地弹性年期出让地价修正体系。

弹性出让年期到期续期的相关政策有待明确并细化。从各地规定看，工业用地弹性出让年期到期续期制度的相关政策可操作性不强，且其续期价格的确定缺乏统一标准，实际做法差异也较大。若工业用地实行弹性出让，其用地到期后的续期出让金是按第一次出让合同时的50年出让金水平进行折算，还是按续期时点的土地出让市场价格计算，尚不明确，这将会极大影响企业以弹性出让方式获取土地使用权的积极性。此外，不予续期情形的用地主体的退出程序和补偿方式等规则，仍有待健全完善；在支持新产业、新业态发展并探索推进混合用地开发的过程中，有的企业提出了工业和商服、工业和住宅等用途混合开发的需求，因此，混合用地弹性出让续期的相关政策也亟待明确。

监管力度有待加大，协同监管机制不健全。相关部门对工业用地供后监管的力度不足，普遍存在“重审批、轻监管”的问题，缺乏对新供工业用地准入条件落实情况的动态跟踪监管。由于供后监管不到位，不按合同约定使用土地的现象就会不断出现。再加上违约因素错综复杂，违约处置难度加大，这使得政府违约追责效果欠佳，进而导致工业用地监管制度面临虚置的风险。此外，工业用地监管涉及的开工、竣工、投产、达产等开发利用环节，其管理归口在自然资源、工信、税务、环保等不同部门。而工业用地监管信息交流机制尚未建立，导致各部门间相互独立、数据不互通、信息不对称。这使得工业用地供后监管对经济指标因素的约束力明显不足，无法实现工业用地的全面监管。

三、关于健全完善工业用地弹性出让规则的建议

针对实践中存在的相关问题，笔者提出如下建议。

弹性年期出让以相关规划和计划为依据，建立各部门协同配合的工业项目准入联合审查机制。笔者建议，地方政府进一步细化产业项目准入要求，精准供应土地。应由自然资源主管部门牵头，协同工信、发改、住建、环保等多部门，建立对工业项目的联合审查制度。联审制度旨在依据相关规划和计划，在空间布局、用地标准、产业门类、建筑标准、环保要求等方面综合提出新增工业用地的指导性指标。该指标可主要包括固定资产投资强度、容积率、亩均税收、单位能耗、单位排放等。同时，可在土地出让环节明确指标要求，作为土地利用绩效评估考核的依据。

综合考虑各方面因素，合理设定差别化的弹性出让初始年期。笔者建议，从行业、地域和企业规模三个维度综合考虑确定土地弹性出让初始年期。一是以企业生命周期为基准。地方政府可利用现有的工业企业宏观数据库等获取一定时段涵盖不同行业、不同规模的工业企业基础数据，并按照所属行业、资本规模等特征进行分组，通过对各组企业数据构造生命表，确定不同类型企业的生命周期，在此基础上综合考虑确定差别化的弹性出让年期。二是与相关规划编制周期相一致。国土空间规划等的编制周期一般为15年至20年，因此弹性出让年期的设置应同步于规划周期，这样可更好地发挥规划的引导和调控作用，并与城市更新、产业调整等相协调。三是与企业设备折旧、营业执照年期等相结合。工业设备使用折旧年期一般约为10年，营业执照有效期限规定一般为10年至20年左右。因此，弹性出让年期设置应统筹考虑以上因素，保障企业稳定发展，同时提升年期设置的灵活性。

基于地方的实际情况和企业需求，健全完善弹性出让地价评估机制。笔者建议，自然资源主管部门在实践中可基于地价评估合规性、审慎性的原则，充分考虑土地区位、市场变化、企业性质等多重因素，综合研究确定弹性年期出让价格。

建立用地企业土地利用绩效评估监管机制。笔者建议，在工业用地供应环节与用地企业签订合同，进一步明确土地利用质量和效益要求，并以此为依据，对工业用地弹性出让的批、供、用、续期、收回等全周期实施综合管理和考核。同时，将考核结果作为监管项目开竣工、投达产、工业用地使用权续期和退出的依据。此外，在组织上，按照“谁提出、谁监管”的原则，相关部门应各自负责监督用地企业履约情况，并适时通报自然资源主管部门。

健全完善弹性出让年期到期续期制度，以稳定企业市场预期。笔者建议，在弹性出让初始供应年限到期后，政府可根据对用地企业的评价，确定该企业是否续期及其新的相应的续期用地年限。一是期满续期申请的审批。应由用地企业提出续期申请，自然资源主管部门会同工信、税务、环保等有关部门开展续期综合评估，结合国土空间规划、产业发展规划等，并根据产业类型、投资强度、产出效率、节能环保等是否达到合同约定使用条件等情况，确定是否予以续期以及企业新的供应使用年限。其中，符合且经评估达到合同约定使用条件的，可以协议方式续期使用，其续期年限应经评估和集体研究确定。二是因公共利益需要未予续期的处置。若合同约定的使用年期届满，土地使用者申请续期，但因社会公共利益需要未获批准的，国有建设用地使用权由自然资源主管部门收回，并应依照法定程序，根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值，经评估认定后给予土地使用者补偿。三是未申请续期。若合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期的，国有建设用地使用权由自然资源主管部门无偿收回。

建立健全多部门联合监管工作机制，明确联合监管主体责任和内容。笔者建议，一是自然资源主管部门可将弹性年期出让供应的工业用地纳入土地市场动态监测与监管系统管理，加强事前、事中、事后的全程跟踪服务和监管，并记录供应地块的基本情况、供地后投资建设情况、成交价款收缴情况、转让情况、期满续期情况等。二是地方政府可建立统一的工业用地数据库和土地全生命周期管理信息共享平台，将工业用地的经济、社会、环境指标以及土地使用条件、利用绩效等履约情况纳入该平台，并通过多部门的信息共享、协同管理，构建集产业、空间、管理于一体的信息数据库，从而实现工业用地全程一体化管理。

（本文来源：《中国土地》2024年第1期）